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29.4.13

Los subsidios han proliferado con la bonanza económica en A. Latina


DESARROLLO: En una década se ha triplicado el número de familias que reciben subsidios. El objetivo era llegar a los pobres, pero hay más beneficiarios.

Grupo de Diarios América (GDA)*

Desde México hasta Argentina, pasando por Venezuela, Colombia, Ecuador, Brasil y Perú, los gobiernos están aprovechando la bonanza económica de la última década para financiar los planes sociales y reducir la pobreza, mejorar la educación y  la salud.

En su objetivo por romper el círculo vicioso de la pobreza, los gobiernos de derecha, centro o izquierda  han multiplicado los subsidios de todo tipo, unos en dinero, otros en especie, unos focalizados y otros generalizados. Pero todos justificados en el principio de construir sociedades más equitativas,  algo que continúa pendiente en América Latina, que actualmente sigue siendo la región con mayor desigualdad en el mundo, pese a los programas aplicados en la última década.

La entrega de bonos se ha convertido en una de las herramientas más utilizadas para que las familias más pobres adquieran alimentos básicos, paguen la cuenta del servicio eléctrico, lleven a sus hijos a la escuela, mantengan a los familiares con discapacidad, accedan a una vivienda,etc.

Entre el 2000 y el 2011, por ejemplo, se triplicó el número de países que implementaron programas de transferencias condicionadas de recursos hacia la población vulnerable, lo que se conoce en Ecuador como el Bono de Desarrollo Humano (BDH). Este subsidio permite a las familias pobres acceder a un bono de USD 50 mensuales a cambio de cumplir con varios requisitos como vacunar a los hijos o matricularlos en escuelas públicas.

En México, este tipo de programas se llama Oportunidades; en Argentina se lo conoce como Asignación Universal por Hijo (AUH), mientras que en Perú el más emblemático se denomina Juntos.  En Brasil hay varios, pero el más conocido es Bolsa Familia. En Venezuela subsidios a los alimentos, gasolina, electricidad.

Estos programas llevan aplicándose más de una década en la región, pero han sumado más adeptos desde mediados de la década pasada (ver infografía), cuando los precios del petróleo, cobre, oro, soya, alimentos, etc. empezaron a repuntar en el mundo, de la mano de la mayor demanda de China.

América Latina es una región productrora de materias primas, por lo que el boom de los ‘commodities’ se ha reflejado en mayores ingresos para los países, así como en tasas de crecimiento que permitieron ampliar la clase media. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo destacó este año que en la última década la clase media de la región creció 50%.  Casi un tercio de las familias latinoamericanas ya son de clase media, lo cual ha reducido le proporción de pobres.

Pero en este escenario de bonanza, el número de beneficiarios de subsidios está aumentando. Un  estudio del  Banco Interamericano de Desarrollo (BID), de finales del año pasado, muestra que 130 millones de personas  en 18 países de América Latina y el Caribe  recibían subsidios a través de los programas de transferencias condicionadas de recursos, casi el triple de los que existían en el 2001.

Pero este tipo de subsidios no son los únicos que se entregan. Hay otros beneficios que llegan en especies o de forma indirecta, beneficiando incluso a los menos pobres, gracias a la bonanza.

Agricultores, por ejemplo, acceden a semillas o fertilizantes a precios menores. Microempresarios también pueden obtener créditos de los gobiernos a tasas de interés que los bancos privados no podrían sostener.

Exportadores de Brasil, por ejemplo, han sido beneficiados de políticas de subsidio, con el fin de mantener su competitividad en el mercado internacional.
Y la gran masa de la nueva clase media, sobre todo en Venezuela y Ecuador, están usufructuado de los subsidios a los combustibles, en un escenario donde los precios del petróleo han alcanzado niveles históricos.  Mientras la mayoría de países paga el precio real del combustible, en los países que subsidian la gasolina, el diésel o el gas (GLP) los consumidores cancelan una quinta parte, dejando al Estado que pague el grueso de la factura.

¿Se ha ido muy lejos?

Marco Stampini y Leopoldo Tornarolli, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), presentaron en noviembre del año pasado un estudio sobre el crecimiento de las transferencias condicionadas de recursos en América Latina y el Caribe en el período 2001-2011. Los resultados demuestran que estos programas han representado más del 20% de los ingresos de los beneficiarios pobres, lo cual ha permitido bajar la pobreza.


Asimismo, los programas de mayor envergadura (Brasil, Colombia y México) han alcanzado tasas de cobertura entre el 50 y 55% de las poblaciones pobres.

Sin embargo, dice el estudio, en muchos casos de la región se ha extendido la cobertura para incluir a quienes viven en una situación de pobreza moderada y a los vulnerables, ocasionando que  el número de beneficiarios supera al número de pobres de la región entre 2006 y 2009. Una parte considerable de los presupuestos terminó dirigiéndose a hogares no pobres. En Ecuador la proporción de beneficiarios no pobres subió del 46% al 65% durante el período 2004-2010, y en México, de 40% a 61% en el período 2002-2010.

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Subsidios costosos y sin evaluación

Si bien los gobiernos latinoamericanos han aprovechado la bonanza económica para destinar más recursos a la población más pobre, la mayoría ha dejando en segundo plano la evaluación de sus programas. Y sin herramientas de medición eficientes, el monto asignado a los subsidios amenaza con desestabilizar las finanzas públicas, más cuando el número de beneficiarios se ha ampliado a la clase media e incluso alta. 

El ejemplo extremo está en Venezuela, donde los subsidios a los combustibles, alimentos, vivienda, transporte, salud, etc., ya representan alrededor del 25% del Producto Interno Bruto (PIB), unos USD 90  000 millones, según el director de la firma  Ecoanalítica, Asdrúbal Oliveros. Solo el subsidio a los combustibles, que beneficia a las personas que tienen auto, absorbió casi cinco puntos PIB.

Recientemente, el ministro de Planificación y Finanzas de Venezuela, Jorge Giordani, sugirió que en el país debía “acabarse lo regalado”. Pero hasta la fecha no hay ningún pronunciamiento que apunte a revisar los precios de los combustibles o la electricidad. Peor de los alimentos, donde el programa oficial destinó 8 000 millones de bolívares para para distribuir alimentos a bajo costo, muchos de ellos importados.

Esta política generalizada de subsidios también ha sido un pilar en los 10 años de administración kirchnerista, en Argentina. Empezó luego de la crisis de 2001. Eran acotados y dirigidos a mantener bajas las tarifas de servicios públicos. Pero con los años se tornaron en partidas millonarias.

Según datos de la Asociación Argentina de Presupuesto (ASAP), el año pasado el Gobierno destinaron 99 446 millones de pesos (USD 19 614 millones) para mantener estos beneficios, un 21% más respecto al ejercicio anterior y un 17% del total del gasto público.

Estos desembolsos ya representan una pesada carga para las arcas oficiales; de hecho, explican la mitad del déficit fiscal con el que cerraron las cuentas el año pasado.

Durante años, el Gobierno utilizó el sistema de servicios baratos como una manera de hacer política redistributiva. Pero la falta de planificación en áreas claves como la infraestructura y la energía y el transporte explica que ahora, gran parte de la Argentina tenga servicios baratos pero deficientes.

El país perdió el autoabastecimiento energético, en gran medida, por no tener un esquema de precios rentables en el mercado interno. En 2012, la factura para importar energía se llevó USD 11 000 millones. El transporte automotor y ferroviario, dos sectores cuestionados, terminaron 2012 con 6 300 millones en subsidios.

Evaluaciones pendientes

Las distorsiones que generan los subsidios generalizados también se pueden observar en Ecuador, donde el año pasado el 62% de los USD 5 400 millones registrados en subsidios se llevaron los combustibles, básicamente gas (GLP), gasolina y diésel, según el Observatorio de la Política Fiscal, una ONG que sigue de cerca el manejo fiscal.

Hace seis años, el Gobierno destinaba la tercera parte de esos recursos para financiar tres subsidios: combustibles, seguro social  y el Bono de Desarrollo Humano (BDH), siendo el primero el que más dinero demandaba (50%).

En los años siguientes aparecieron subsidios para agricultores, migrantes e incluso dueños de autos viejos, con el fin de apoyar una campaña de chatarrización.

Pero el esfuerzo por tener subsidios focalizados quedó anulado  por la política de precios a los combustibles, un tema que los presidentes ecuatorianos han preferido evadir por la inestabilidad política que ha causado cualquier intento de revisión de precios.  Tres ex presidentes de la República dejaron sus funciones, entre otras cosas, por intentar ajustar los precios, sobre todo de la bombona de gas de 15 kilos, cuyo precio oficial sigue  hasta hoy en USD 1,60.

Actualmente se ha puesto en marcha un plan por pulir la lista de beneficiarios del BDH, debido a que existen señales de que este subsidio está llegando a personas que no son pobres, lo cual resta eficacia a esta subvención que demandará este año cerca de USD 1 000 millones, unas cinco veces más de lo que requería seis años atrás.

El Gobierno ecuatoriano ha justificado el mayor monto de recursos para este subsidio, debido a los resultados en  la reducción de la pobreza, entre 8 y 12 puntos en el período 2006-2012, dependiendo cómo se mida.

Esos resultados no se observan en México, donde este bono, que data de 1997, lleva el nombre de ‘Oportunidades’.  

Ahí, el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) -organismo público que mide el desempeño de los programas- calculó que durante el 2011 el Gobierno invirtió alrededor de USD 56 198 millones en 273 programas sociales, pero no se ha logrado reducir los niveles de pobreza.

De acuerdo con datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), México ocupa el octavo lugar entre las naciones con el mayor número de personas en condiciones de marginación, con promedios superiores a los de Colombia y Ecuador. 

Este organismo, en el documento “Sistema de protección social en México a inicios del siglo XXI”, concluyó que estas transferencias tienen un débil impacto en la reducción de la pobreza, “en especial Oportunidades, que permitió un freno en el incremento durante la crisis, pero no es la solución al problema de la pobreza”.

Para los gobiernos de la región es importante hacer este tipo de evaluaciones para medir el impacto de sus políticas de subvención. Sin embargo, hay países como Costa Rica que tienen un déficit en esta materia.

“Entre una administración y otra hay programas que se quitan, otros que se fortalecen y unos nuevos que se crean, pero ninguno se evalúa”, confiesa Mayra Díaz,  gerente del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) de Costa Rica, uno de los entes estatales que tiene a cargo subsidios focalizados.

Los aportes van desde dineros para comprar alimentos hasta financiamiento para iniciar emprendimientos. Pero no existe ninguna institución gubernamental que unifique la información sobre la cantidad y el monto de los subsidios, lo cual dificulta el análisis sobre los dineros destinados a programas de este tipo.


Pese a ello, existen proyectos como el Bono Familiar de la Vivienda que ha obtenido resultados concretos, como la disminución del déficit habitacional, hasta llegar a convertirse en el menor de Latinoamérica, según datos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Aún así, en el propio Gobierno hay conciencia de que ese instrumento se debe revisar. El ministro de Vivienda costarricense, Guido Alberto Monge, señaló que “la gratuidad de ese bono, si bien se justificaba en el momento de su creación (1987) por los niveles de pobreza que vivía el país, no parece justificarse ahora.

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* El GDA está integrado por La Nación (Argentina), O Globo (Brasil), El Mercurio (Chile), El Tiempo (Colombia), La Nación (Costa Rica), El Comercio (Ecuador), El Universal (México), El Comercio (Perú), El Nuevo Día (Puerto Rico), El País (Uruguay) y El Nacional (Venezuela).